日前,全国人大已正式将房地产税列入今年的立法计划,十多年来各方面关于房地产税“征不征”的讨论已基本告一段落。回顾房地产税从提出到确定开征这十几年来的风雨历程,我认为在相当大程度上折射了中国迈向现代化过程的种种艰难与不易,既反映了时代与社会进步的一面,也存在诸多待解、引人深思的问题。

房地产税的相关争议

简要回顾一下有关房地产税争议的主要方面:问题一,为什么要征收房地产税?归纳起来主要有以下几个方面的理由:一是控房价,即希望通过开征房地产税,抑制我国房价过快上升的趋势;二是为地方政府开辟新的财源,特别是在“营改增“之后地方政府失去了最大的主体税种之后;三是完善税收制度,加快从间接税为主向直接税为主的转变;四是抑制收入分配差距过大,防止阶层固化。以上每一条,都有人赞成或反对,而且也都有自己的理由。

问题二,房地产税开征的法理依据何在?一般的意见是,我国是土地公有制国家,老百姓拿到的只不过是70年的使用权,而且已经通过土地出让金的方法一次性交付了,因此不应当再次收取房地产税。对这个问题,多年前就有专家把这个问题讲清楚了,即土地出让金是租的概念,而房地产税是税,两者不在一个轨道上。我再引申一下,如果从财产税的角度,财产权并非只包括所有权,而是包含所有权、使用权、收益权、转让权等在内的“一束权利”,即使只有使用权,理论上征税也是没有问题的。所以征收的理论依据是没有问题的,但你同意不同意,或者说是不是要每个人都同意,这才是问题。

问题三,如何开征房地产税?我记得2013年时任财政部部长的楼继伟在一次会上,曾详细介绍过拟议中的房地产税方案。在我看来,那是一个很全面、很提气的方案,但后来无疾而终。后来我听说好几个部委都在组织专家或研究机构做房地产税方案,后来也无疾而终。后来又听说房地产税的方案已经上报了,最终也无疾而终。直到后来,官员、甚至立法机构均视房地产税为畏途,能避开尽量避开,能不说尽量不说。我对这个问题的看法是,从技术上讲,形成一个房地产税的方案根本没有问题,税务机关的征收能力也不能问题,甚至也不像有人所说我们不了解国外房地产税的问题,这十几年来,世界上大多数国家的房地产税情况都被学者们摸了一遍,因此出一个方案肯定不是问题。问题在于任何一个方案,总有人赞同也总有人反对,如何整合这些尖锐对立的意见才是问题所在。

从税收本源看房地产税

在我看来,对房地产税之争的深层次理解,需要重新回到税收的本源上来。传统财政学认为税收是国家为满足社会公共需要,凭借公共权力,按照法律所规定的标准和程序,参与国民收入分配,强制取得财政收入所形成的一种特殊分配关系,具有“强制性、无偿性、固定性”三个基本特征。这在计划经济时期“国家至上”的背景下,人们也许还能接受;可是进入改革开放以后,中国社会已经经历了相当程度的发展,与之相伴随的是公民权力、福利、责任政府等新型价值观的兴起,此时再提税收的“三性”,就十分地不合时宜。因此,这十几年来财政学谈到税收的性质时,通常会借用一个更加现代化的概念,即:税收是公共产品的价格。什么意思呢?正如在市场上,人们需要通过支付一定价格去购买食品、服装等私人性产品一样,那些具有公共性的产品——小到社区的路灯、路牌,中到城市的道路交通、水电气网、学校、医院,大到国防、环保、外交等,市场是提供不出来的,或者即使能提供也可能数量严重不足,因此只能由政府提供。所以现代财政学认为,政府的天职是提供公共产品和公共服务,而税收正是公民为此类政府提供的公共产品和公共服务所支付的价格。在市场观念已深入人心的今天,这样的解释合情合理,能够为人理解和接受,是回答“为什么需要税收?”这一根本性诘问比较理想的答案。

沿着这个逻辑下去,那么人们自然会问,征收了房地产税之后,老百姓能得到什么样的公共产品或公共服务呢?对于这一问题,现有的关于房地产税的讨论是不能够很好回答的。即使各方均认同房地产税将作为地方税,为地方政府提供地方性的公共产品或公共服务提供资金来源,仍然没有人能说清楚这些地方性的公共产品到底是什么?为什么需要个人直接为其付费?业界不断援引一些发达国家的例子,即房地产税通常用作所在社区的学校经费。但在我国目前的财政管理体制下,这种联系是很难建立起来的,而且即使说清楚了房地产税的用途(比如用于学区的教育),也不见得就能人人赞同,这当中还有一个如何整合不同意见的问题。比如:税率(公共产品的价格)多少?是房子大的人多承担呢,还是家里有上学的孩子多承担?钱是否花到了应当花的地方?怎么进行财务报告?谁来监审?对贪污浪费行为如何处置?……等等,显然每一个人站在不同的角度,都有不同的想法,而且都有自己的道理。所以,有不同意见不是问题,如何整合这些不同意见才是关键。

近年来,我国财政管理在迈向现代化的方向上已取得了不俗的成就。特别是党的十八届三中全会以来,在“建设现代财政”的指导思想下,财政部门锐意进取,在推进绩效预算、政府综合财务报告、预算公开等方面都有很大的提升。但总体而言,这还是属于政府部门的某种自觉,而非现代社会视界下政府与社会、公民关系的体制性转变。开征房地产税之议,一下子将政府与公民关系这一核心问题推到全社会面前,但全社会并没有为此做好准备。

总之,开征房地产税所历经的十几年漫长过程,在相当大的程度上反映了处于现代化门槛之上中国的某种两难困境,后退已绝无可能,前进的路上也充满荆棘。这再次印证了黄仁宇的睿智,他说“从传统社会到现代化,相当于从走兽到飞禽的变化,非经漫长的时间、艰苦磨难而不可得之”。围绕着房地产税的种种争论,折射的正是中国迈向现代化社会的蜕变之痛。(作者为国家行政学院经济学部教授、博士生导师,中国行政体制改革研究会副秘书长)(主编商灏 编辑严葭淇)